1999 depremlerinden 10 yıl sonra Türkiye nerede?

Uluslararası Afetler Politikasındaki Gelişmeler Açısından Bir İrdeleme

MURAT BALAMİR, Prof. Dr. ODTÜ

Küresel Çabalar
Eriştiğimiz 2009 Ağustos ayında, Türkiye’nin 1999 yılında yaşadığı büyük deprem sonrasındaki on yılın, özellikle afetler alanındaki uluslararası gelişmeler göz önünde tutularak toplu bir irdelenmesi zorunlu görülmelidir. Afetlere ilişkin uluslararası çabalar, 1994 Yokohama Konferansı, 2000 yılında BM’in bir yeni organ (ISDR: Afetleri Azaltma Uluslararası Stratejisi) oluşturması ve bu organ eliyle 2005 Kobe Konferansı ve HYOGO Eylem Planı’nın (2005-2015) yürütülmesi ile sürmektedir. Ana fikir, olası afet öncesinde risklerin azaltılmasıdır. ISDR bu plan çerçevesinde ulusal yönetimlere önerilerde bulunmakta, pek çok ülke yeni politikanın gereklerini ödünsüz yerine getirmektedir. Bildirge ve programlara onay vererek katılmış olmasına karşın, Türkiye gereken düzenlemelere henüz geçememiştir.

ISDR bu yıl Şubat ayında, kapsamlı bir çalışma sonunda bir rapor yayınladı: “İklim Değişikliği Ortamında Risk ve Yoksulluk”. Rapor, BM Genel Başkanı’nın tanımlamasıyla “kalkınma çabalarında afet planlaması konusunda bir temel vurgu” yapmakta, “artan kentleşme oranı, yetersiz kent yönetim biçimleri, ekosistemlerin çöküşü, gibi risk azdıran etkenlerin yakın gelecekte büyük acıların çekilmesine ve ekonomik gelişmenin bütünüyle durmasına yol açabileceği”ne işaret etmektedir (www.unisdr.org). Rapor, artan riskler karşısında ekonomik kayıpların can kayıplarından çok daha hızlı bir artış gosterdiğini belirlemiş bulunuyor. Bu durum karşısında, “afet sonrasına ilişkin çalışmalarla yetinmenin olanaksız kaldığı, risk azaltma (sakınım) önlemlerine ağırlık verilmesinin kaçınılmaz olduğu” yargısı bir kez daha vurgulanmakta, “Risk azaltma yatırımlarının, iklim değişikliğine uyum, yoksulluğun kurutulup kalkınmanın sürdürülmesi için maliyet etkin bir yaklaşım olduğu” savunulmaktadır. Bu açıdan, risk yönetimi kapasitesi geliştirilmedikçe, ne kadar hızlı kalkınma sağlanıyorsa o ölçüde afet zemini hazırlanmaktadır. Raporda tanımlanan koşullar açısından, özellikle kentleşme biçimi ve yönetimiyle, Türkiye mega afetler yaşamaya aday bir ülkedir.

1999 + 10
ISDR’yi, kimi çalışmalarında destekleyen ‘Provention Konsorsiyumu’ ile birlikte, bu yıl 13-15 Mayıs günlerinde İstanbul’da düzenlediği toplantının konusu “Risk ve Yönetim: Kolaylaştırıcı Ulusal Yaklaşımlarla Yerel Eylemlerin Buluşturulması” idi. Toplantıya çok sayıda ülke ve kuruluş temsilcileri ve konu uzmanı birey katıldı. Toplantının özellikle 1999 depremlerini yaşamış bulunan Türkiye’de ve büyük bir depremin beklendiği İstanbul’da, on yıllık bir süre içinde hangi risk azaltma çalışmalarının gerçekleştirildiğini görmek, başarılı örnekleri yaymak isteyen iyi niyetli bir karar olduğu anlaşılıyordu. Uygulama yeri görme amaçlı ilk gün gezileri ertesinde, ortak değerlendirme toplantıları ve uzman sunuşları ile sürdürülen çalışmalar, katılanlar arasında konunun, ‘yönetim biçim ve programları’, ‘katılımlı risk yönetimi’, ‘uygulama örnekleri’, ‘finansman yöntemleri’, ‘görsel medyanın rolü’ gibi farklı boyutlarına ilişkin bilgi alışverişi sağladı.

ISDR’nin bu toplantıda da tanıtımını yaptığı Şubat 2009 raporunun başlığı ve odak konusu olan ‘risk azaltma hedefli kent yönetimi’, risklerin artış gösterdiği kentlerde özellikle katılımlı yönetim biçimlerini özendirme amacındaydı. Bunun arkasında demokratik temsil sisteminin, afet yönetimi konusunda yeterli bir yetkilendirme getirmediği anlayışı vardır. Bir yerel yönetim adayına oy verip, örneğin belediye başkanı seçerken, seçmenler “canımı malımı size emanet ediyorum” içerik ve anlamında bir yetkilendirme yapmaz. Bu nedenle, olası tehlikelerin getirdiği risklere ilişkin kararlar tamamlayıcı mekanizmalar gerektirir. ISDR bu amaçla katılımlı bir karar ortamının geliştirilmesini özendirmek üzere, yönetim temsilcileri yanı sıra üniversiteler, meslek kuruluşları, diğer STKlar, iş ve sanayi çevreleri, medya ve diğer ilgili kesimlerin temsil edildiği ‘platformlar’ oluşturulmasını öngörmektedir. Bu bir anlamda sorumluluğun paylaşılmasıdır. İki yılda bir toplanan (2007, 2009) uluslararası bir platform yanı sıra, ISDR ulusal, kent ve yerel düzeylerde platformların oluşturulmasına destek vermektedir. Günümüzde 50’den fazla ülke ulusal düzeyde ve yerleşmeler düzeyinde platformlar oluşturmuş bulunuyor.

Türkiye’ye ilişkin gözlem, sunuş ve tespitler bu toplantıda ne yazık ki bir başarı tablosu oluşturmadı. Merkezi yönetim, bu alanda ‘kolaylaştırıcı’ bir yaklaşım geliştiremediği gibi, gerek İstanbul Büyükşehir Belediyesi, gerekse ilçe belediyelerinin, ‘risk azaltma yaklaşımı’ uygulamalarından uzak kaldıkları görülmüş oldu. 1999’da “artık hiçbirşey eskisi gibi olmayacak” savıyla yola çıkılıp da, 1999 + 10’da bunun neden başarılamadığını irdelemekte yarar var.

Türkiye’nin Yanlışları
Türkiye kentleri derin risk havuzlarıdır. Bu durum, tarihsel bir miras olan yerleşimlerin tehlike gösteren coğrafyalarda yer alması nedeniyle olduğu kadar, hızlı kentleşme ve üstünkörü betonarme yapılaşmanın bir ürünüdür. Kentlerimizde riskleri artıran etkenler saymakla tükenmez. Bu durum yalnızca kaçak ve dayanıksız yapılaşmadan kaynaklanmaz. Yetersiz açık alanlar, gelişigüzel altyapı şebekeleri, düzensiz yapılaşma biçimi ve yüksek yoğunluklar, tehlikeli komşuluklar, acil durumlarda başvurulacak tesislerin dayanıksızlığı ve yanlış konumlandırılmaları, denetimsiz sanayi kuruluşları, vb. doğrudan fiziki düzenlemeleri ilgilendiren yönlerdir. Bunlara eklenmesi gereken yönetsel yetersizlikler ve toplumsal edilgenlik, kalıtsal hastalıklardır. Çevre tüketme ve kirletme, çöpü ve suyu dönüştürememe, ekosisteme duyarsızlıkların getirdiği sel felaketleri, ormanların, sulak alanların ve kıyıların doğal yapılarının kaybedilmesi, gelecek nesillere karşı işlenen suçlardır. Gelişigüzel yerleşimin sürdürülmesini ve rant güdümündeki süreçlere teslim olmuş gelişmeleri kalkınma olarak tanımlama dar görüşlülüğü ile Türkiye, kısa dönemli ve tek seferlik kazanımlar uğrunda ve bir mirasyedi düşüncesizliği ile ekosistemlerini hızla kaybetmekte, bir kez daha yoksullaşmaktadır. Bu durumu ile Türkiye, risk azaltma çalışmalarına en fazla gereksinme duyan ve Şubat 2009 raporunun hedeflediği bir ülkedir.

Kentlerimizde neredeyse bir asır önceden kalma bir imar sistemi anlayışı sürmekte, kent planlamasının ekonomik/sosyal/fiziki boyutların entegre edildiği bir güncel yönetim biçimi ile, afetlere ilişkin girişimlerde toplum kesimlerinin katılımını sağlayacak düzenlemeler gerektirdiği gündeme bile gelmemektedir. Kentlerimizin çirkinliğini konsolide etmek pahasına, yapı güçlendirme uygulamalarını yaygınlaştırmak isteyen ‘lobi’ler, alınan önlemlere karşın zorluklarla karşılaşmaktalar. Oysa toplu yenilemelere başvurulması, çevre düzensizliklerini gidermek yanında, yerel katılım ve ölçek ekonomilerinin üstünlüğüne sahiptir. Türkiye’de fiziki ve sosyal planlama yaklaşımının zemini oluşturulmadıkça, günümüzde ‘kentsel dönüşüm’ adı verilen girişimler de riskleri azaltmaktan uzak kalacaktır.

Risk azaltma konularında yol gösteren Ulusal Deprem Konseyi hiçbir neden gösterilmeksizin kapatıldı (2007). Bu nedenle yeni uluslararası politikanın Türkiye’de sahibi bulunmuyor. Afet sonrası etkinliklerde görevli ve ayrı Bakanlıklara bağlı üç Genel Müdürlük (Afetler, TAY, Sivil Savunma), yasa ile birleştirmiş bulunuyor (29.5.2009). Bu yıllardır dile getirilen bir gereksinme idi. Ancak, uluslararası taahhütler ve yönlendirmeler gözetilmeksizin yapılan bu girişimde amacın yalnızca siyasi kadrolaşma olduğu endişesi doğmaktadır. Üç yanlışın toplamı bir doğru etmediği gibi, üç afet sonrası uzmanı kurumun birleşiminden de bir risk uzmanı doğmaz. Türkiye’nin yanlışlarının temelinde, afet sonrası etkinlikler konusunda uzmanlaşmış kurum ve kadroların, yeni politikanın gerektirdiği risk azaltma çalışmalarını da yerine getirebileceği varsayımı yatmaktadır. On yıllar boyunca afet sonrası etkinliklere kilitlenmiş olan Türkiye, afet sonrası arama-kurtarma, çadır-battaniye politikaları ile ISDR raporunun belirttiği yönde yol alması olanaksızdır. Uluslararası politikalar ve evrensel bilimin gereği, kentsel risklerin azaltılması konusunun sahibi geleneksel afetçiler değil, Türkiye’de olsa olsa yine Bayındırlık ve İskan Bakanlığı’nın Teknik Araştırma ve Uygulama (TAU) Genel Müdürlüğü’dür. TAU, mevcut düzenlemelere göre kent planlaması çalışmalarının bir üst yetkilisi ve afetlere ilişkin önlemler almakla yükümlü bir yönetim birimidir. Planlara bağlı olarak platformların örgütlenmesinin yürütülmesi de bu birimde olmalıdır. Platformların amacı, planların ve kent yönetim planlarının hazırlanmasında, risk taşıyan kesimlerin söz sahibi kılınmasıdır. Geleneksel anlayışlarla platformlar ancak yönetim temsilcilerinden oluşturulur.

Bir başka saplantı, afetlerin yalnızca yapılarla ilgili olduğu anlayışıdır. Oysa kentsel risk azaltma, yani ‘sakınım’ çalışmalarının kapsamı, parsel sınırlarının çok ötesinde, kentte çok yönlü ve etkileşimli fiziki/sosyal/ekonomik sistemleri ilgilendirmektedir. Bu nedenle yalnızca ‘yapı denetimi’, afet önlemede yeterli olamıyor. Ne var ki, uzun dönemler boyunca sürdürülen uygulamalar, alışılmış işleyişleri ve ‘lobi’leri ile kendi güçlü yapılarını geliştirmiştir. Yeni bir politika ve uygulamaya geçilmesi ya direnişle, ya da “o işi de biz yaparız” Kişotluğu ile karşılaşmaktadır. Oysa yeni yaklaşım, başka nitelikte bilgi ve uzmanlıklar gerektirmektedir. Kentsel risk azaltma ve çok yönlü kent yönetimi konularında yetkinlik kent plancılarındadır. Plancıların, gerek katılımlı süreçleri yönlendirmede, gerekse karmaşık kentsel sistemlerin işleyişlerindeki olasılıkları görmede yönetsel ve profesyonel becerileri vardır. Dolayısıyla kentsel risklerin belirlenmesi ve ‘sakınım planları’nın hazırlanması görevlerini üstlenmeleri kaçınılmazdır. Bayındırlık ve İskan Bakanlığı tarafından 2009 başlarında gerçekleştirilen ‘Kentleşme Şurası’nda bu yetkinlik konusunun dile getirilmesi üzerine kimi geleneksel afetçiler, plancıları meslek ayrımcılığı yapmak ve hatta ‘şövenlik’ ile karaladılar. Oysa ‘şövenlik’, özgün anlamıyla, raf ömrünü doldurmuş söylem ve görüşleri savunma saplantısıdır.

Türkiye’nin bir başka yanlışı, risk azaltma uygulamalarında öz kaynaklarını harekete geçirme ve geliştirme çabaları yerine, yabancı kuruluşlara teslim olmasıdır. İstanbul’da yürütülmekte olan kimi büyük bütçeli uygulamalar da bu niteliktedir. Bütçelerinin büyüklüğüne karşın elde edilen sonuçlar, yapılması gerekenler yanında hemen hiç düzeyindedir. Risk azaltmada bu kaynaklarla ‘başka hangi kaynaklar harekete geçirilebilir’ konusunu araştırmak yerine, eldeki kaynağın en kısa sürede tüketilmesi amaçlanmaktadır. Türkiye bu yöntemle borçlandırılmakta, kaynakların nasıl kullanılması gerektiği konusunda platformlara başvurulmamakta, önceliklerin belirlenmesi (kendinden menkul) yabancı uzmanlara ya da ehliyetsiz kimselere bırakılmakta, yürütülen çalışmalar ise saydamlıktan ve denetlenmekten uzak tutulmaktadır. Ne mi yapılmalıydı? İstanbul Deprem Master Planı’nda (2003) açıklanan ‘risk sektörleri’ temelinde toplumu harekete geçirecek bir seferberlik yaratılmalı, tanımlı projelerin önemli bir bölümü tamamlanmış olmalıydı. 1999 + 20’de, büyük yıkımı görmeden yaşarsak, yine aynı yakınmaları mı yapacağız?

*Fotoğraf: Yalçın Çınar