Bitmeyen senfoniye dönüşen ve idare sistemimizin önemli sorun alanlarından birini oluşturan yerel yönetimler sorunu; bugün de, ilk belediye örgütünün Beyoğlu’nda (Altıncı Belediye Dairesi, 1858) kurulması kadar gündemdedir. Alanın önde gelen isimlerinin üzerinde en çok konuştukları meselelerden biri olan yerel yönetim reformu; mali kaynak, vesayet, yeterli personel, görev paylaşımı ve ölçek sorununu da içinde barındırmaktadır. Çeşitli kurumlar tarafından hazırlanan reform metinlerinde belediye sayısındaki orantısız artış ve optimal nüfus büyüklüğünü yitirmiş belediyeler sorunu ele alınmıştır. Bu belediyelerin “mali kaynak ve personel yetersizliği nedeni ile hizmetlerin önemli bir kısmını ya hiç yerine getiremediği ya da çok azını yerine getirdikleri” belirtilmiştir.
Ruşen Keleş’in yerinde saptamasıyla “… Politikacılar, her zaman yeni belediyelerin kurulmasına karşı hoşgörülü ve özendirici olmuş, ters yöndeki önerilere ise duyarsız kalmışlardır. Bunun bir sonucu olarak, çok sayıda küçük ve güçsüz belediye türemiştir.” Uygulamada nüfus kriterinin kötüye kullanılmasına bağlı olarak ortaya çıkan bu sorun, sistemin etkin bir biçimde çalışmasına engel olmuştur. Bazı belediyelerin kapatılmasıyla ilgili son dönemde yapılan tartışmalara bakıldığında meselenin sanki ilk defa gündeme geliyormuş gibi ele alınmasını anlamak mümkün değildir. Hazırlanan birçok raporda meselenin tartışılması yanında, 1980 askerî müdahalesiyle bu tartışmalar hayata geçirilmiş, bazı belediyelerin tüzel kişiliklerine son verilmiştir. Askerî yönetim, 1727 olan belediye sayısını 1587’e indirmiştir. Yerel yönetim sistemimiz içinde belediyelerin kapatılması meselesi yeni bir olgu değildir.
Bunun yanında bazı belediyelerin kapatılmasından iktidar partisinin kendisine menfaat sağlayacağı ve oy avcılığı yaptığı tezleri de çok doğru olmasa gerektir. Kapatılması düşünülen söz konusu belediyelerin büyük çoğunluğu zaten Adalet ve Kalkınma Partisi’nin elindedir. İktidar partisi, önümüzdeki yerel seçimlerde buralardaki mevcudiyetini muhtemelen artırarak devam ettirecektir. Türkiye’de seçmen davranışı ve yerel yönetimlerdeki oy verme eğilimleri irdelendiğinde vatandaşlar, iktidar partisine daha fazla hizmet getireceği umuduyla görece daha çok teveccüh göstermektedirler. Nüfusu küçük olan yerleşim birimlerinde birtakım yerel nedenlerden dolayı bu eğilim daha da güçlenmektedir. Bu anlamda Adalet ve Kalkınma Partisi, muhtemelen yine kendisinin kazanacağı belediyeleri kapatmak istemektedir. Bu yerleşim birimlerinde yaşayan insanların belediyelerinin kapatılması kararına tepki koyacakları düşünüldüğünde, iktidar partisinin oylarını artırmasından ziyade teorik olarak oy kaybına uğrayacağı muhtemeldir. Meseleyi iktidar-muhalefet kavgasına kurban vermeden, Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı, yerel demokrasi, katılım, çağdaş belediyecilik normları, etkinlik-verimlilik gibi prensipler noktasında ele almak daha tutarlı ve ikna edici bir yaklaşım olacaktır. Burada iki temel yaklaşım bulunmaktadır. Mesele, etkinlik-verimlilik yaklaşımı ile katılım ve demokrasi yaklaşımlarının hangisinin temel alınacağı meselesidir.
Düzenleme ne getiriyor?
Yapılan açıklamalara göre adrese dayalı nüfus sayımında nüfusu iki binin altına düşen belde belediyelerinin kapatılacağı, kapatılacak belediyelerin il özel idarelerine şube olarak bağlanacağı, İller Bankası payının 10 yıl süreyle il özel idarelerinin hesabına aktarılacağı, kapatılacak belediyelerin hak ve borçlarının il özel idarelerine devredileceği, kapatılan belediyelerdeki personelin bakanlıkların taşra teşkilatına aktarılacağı ve bu düzenlemelerle ilgili olarak TBMM’den yasa çıkarılacağı ifade edilmektedir. 5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 11. maddesi belediye tüzel kişiliğinin sona ermesini düzenlemektedir. Kanun, İçişleri Bakanlığı’na, Danıştay’ın görüşü alınmak suretiyle “belediyeleri kapatma yetkisi” vermektedir. Kanunla, içişleri bakanına böyle bir yetki verilmesine rağmen, hükümet tedbirli davranarak bu konuda bir kanuni düzenlemeye gitmeyi uygun bulmaktadır. Anayasa’daki “Seçimlere bir yıl kala seçim kanunlarında yapılacak değişiklikler ilk seçimde uygulanmaz” hükmü gereği, yapılacak düzenleme için çok fazla zaman kalmamıştır. TBMM İçişleri Komisyonu’nda geçen hafta görüşülen tasarıya göre nüfusu 2 binin altına düşen belediyelerin köye dönüştürülmesi ve 43 yeni ilçe kurulmasını öngören tasarının bu hafta TBMM Genel Kurulu’nda görüşüleceği belirtilmektedir. Tasarı bu haliyle kanunlaşırsa toplam 1146 belediye kapatılacaktır. Tasarıyla 863 belde belediyesi köy olurken, büyükşehir belediyesi sınırları içinde bulunan 283 ilk kademe belediyesi de mahalleye dönüştürülmek istenmektedir. Ayrıca tasarıyla 43 yeni ilçe kurulması düşünülmektedir. Türkiye’de bugün 16’sı büyükşehir, 65’i il, 101’i büyükşehir ilçe, 283’ü büyükşehir ilk kademe, 749’u ilçe ve 2 bin 11’i belde olmak üzere toplam 3 bin 225 belediye bulunmaktadır. 2000 yılında yapılan nüfus sayımına göre nüfusu iki binin altında olan belediyelerin toplam belediye sayısına oranı % 10,9 iken nüfusu beş binin altında olan belediyelerin toplam belediye sayısına oranı % 51,1’dir. Nüfusu beş binin altında olan belediyelerin toplam nüfusa oran ise % 7,1’dir. Aynı şekilde nüfusu beş binin altında olan belediye sayısı 2 bin 5 iken nüfusu yüz binin üzerinde olan belediyelerin toplam sayısı ise sadece 122’dir (yüz yirmi iki). Bu rakamlardan da görüleceği üzere Türkiye’de güçlü bir yerel yönetim yapısı bulunmamaktadır. Bu bağlamda optimal nüfus büyüklüğünü yitirmiş belediyelerin kapatılması yanında belediyelerin diğer sorunlarını da çözecek bir irade ortaya konulmalıdır.
2000 yılında yapılan nüfus sayımına göre nüfusu 2 binin altına düşen belediye sayısı 354 iken, bugün bu sayı yaklaşık iki katına çıkmış ve 899 olmuştur. İçişleri Komisyonu’nda görüşülen tasarıya göre toplam 1146 belediyenin kapatılması planlanmaktadır. Belediye sayısının yıllar içerisinde artışına baktığımızda ise belediye sayısının yıllar içerisinde hızlı bir artış gösterdiği tespit edilmektedir. 1923 yılında 389 olan belediye sayısı 1950 yılında 628, 1980 yılında 1727 ve 2000 yılında 3 bin 225’e yükselmiştir. Belediye sayısının bu artışında nüfus, ekonomik gelişmişlik, coğrafya ve idarî ilkeler kriterlerinden daha çok siyasî nedenler rol oynamıştır. Belediye sayısının gelişimi, belediye sayısının nüfusa göre oranı ve belediye örgütlerinin ölçek sorunu dikkatli biçimde analiz edildiğinde belediyecilik sistemimizin nasıl problemli bir alan üzerine oturduğu görülmektedir.
Uygulamanın avantajları ve dezavantajları
Öncelikle meselenin kamuoyunda yeterince tartışılmadan gündeme gelmesi doğru bir tutum olmamıştır. İktidar, uzun zamandır dile getirilen ancak gerçekleştirilemeyen bir projeyi gerçekleştirmek isterken bugün kamuoyu desteği pek yanında değildir. Birçoğu kendi partilisi olan bu belediye başkanlarına mesele, artı ve eksileriyle ikna edici bir biçimde anlatılmalıydı. Yerel iktidarları daraltmanın demokrasiye, katılımcılığa ve çoğulculuğa aykırı olduğu ortadadır; demokrasinin beşiği olarak kabul edilen belediyelerin kapatılması, katılımcı demokrasinin zedelenmesi anlamına gelecektir. Demokrasinin tabana yayılması ve demokrasi pratiğinin geliştirilmesi bakımından bir okul vazifesi gören bu belediyelerin kapatılması, belediyecilik geleneği bakımından geri bir adım olacaktır.
Kışları nüfusu çok azalmakla birlikte yaz geldiğinde nüfusları bir anda yüz binleri bulan turistik bölgelerde yer alan bazı belediyelerin durumunun iyi analiz edilmesi gerekmektedir. Bu tür yerlerde nüfus kriteri yanında diğer yerel özelliklerin de göz önüne alınması daha rasyonel bir tutum olacaktır. Uzun zamandır belediye teşkilatına alışmış olan yerleşim yerlerinin yeniden köy statüsüne dönüştürülmesi, idarî bakımdan geri bir adım olacak ve küskünlüklere neden olacaktır. Bu düzenleme, yürütülen kamu yönetimi reformu projesinin özüne ve parti programına egemen olan yerel yönetimlerin güçlendirilmesi ve demokrasinin tabana yayılması tezleriyle çelişmektedir. Bu düzenleme, aynı zamanda iktidar partisinin temel siyasetini oluşturan “subsidiarite” yani “hizmette halka yakınlık” ilkesine de ters düşmektedir. Bu düzenlemeye ilişkin olarak bazı partilerin karşı çıkacağı ve meseleyi Anayasa Mahkemesi’ne götürecekleri tahmin edilirken, önümüzdeki süreçte konuyla ilgili birtakım sorunların yaşanacağı muhakkaktır. Tüm bunların yanında, tarihsel olarak çok eskilere gitmeyen, güçlü toplumsal ve siyasal dinamikler üzerine oturmayan yerel yönetim geleneğimizin, bu düzenlemelerle yeni bir yara alacağı muhakkaktır. Öncelikle bu yerleşim birimlerinde belediye örgütünün kurulmasında ciddi problemler bulunmaktadır. Yerel dürtüler ve hemşericilik duygusuyla burada yaşamayan insanların sanki buralarda yaşıyormuş gibi gösterilmesiyle kurulan bu belediyeler, zaman içinde işlevlerini kaybetmişlerdir. Geçmişte sistemin istismar edilmesiyle, “nüfus sayımının yapıldığı günün bir gün öncesinde belediye olma peşinde koşan köye maddi ve manevi menfaatler karşılığında civardan bir gün için geçici nüfus getirilmekte ve alınan sonuca göre derhal belediye kurma işlemlerine başlanılmaktadır.” İstisnaları olmakla birlikte siyasî nedenlerle oluşturulan bu belediyeler zaman içinde sistemin kara deliklerini oluşturmuşlardır. Bu belediyelerin mali imkânlarının kıtlığı, yetkin ve yeterli personele sahip olamamaları, belediye hizmetlerinin etkin ve verimli bir biçimde yapılmasına da engel olmaktadır.
Ekserisi tabela belediyesi olan bu belediyeler, sistemin sağlıklı çalışmasını engellemekte ve yanaşma düzeninin kurumsallaşmasına neden olmaktadır. Daha önce ifade edildiği gibi burada dikkat edilmesi gereken husus, nüfusu azalmış olmakla birlikte ekonomik ve toplumsal nedenlerle belediye örgütü kurulması gereken yerlerin durumudur. Bu yerleşim birimlerinin iyi tespit edilmesi gerekmektedir. Aksi takdirde yapılan düzenlemeden istenilen fayda elde edilemeyecek ve daha fazla sorun yaşanmaya başlayacaktır.
Bu belediyeler fiiliyatta hemşerilerine belediyecilik hizmeti verememenin ötesinde personel giderlerini dahi ödeyememektedirler. İstisnaları olmakla birlikte daha çok siyasî nedenlerle kurulmuş olan bazı belde belediyeleri, pratikte yerel demokrasinin güçlendirilmesinden ziyade küçük krallıklara dönüşmüş durumdadır. Söz konusu bu belediyelerin kapatılması öncelikle ciddi bir kaynak tasarrufu sağlayacaktır. Belediye gelirleri içerisinde önemli bir yekûn tutan ulusal bütçeden verilen pay göz önüne alındığında pastanın daha az belediye tarafından paylaşılacağı görülmektedir. Kaynak tasarrufu yanında bu belediyelerin kapatılmasıyla sistemin daha etkin bir işleyişe kavuşacağı aşikârdır. Belediyelerin yaşadığı en büyük sorunlardan biri olan kaynak meselesini küçük ölçekli belediyeler çok daha fazla yaşamaktadırlar. Bu bakımdan optimal nüfus büyüklüğünü kaybetmiş belediyelerin kapatılması, belediyecilik sisteminin sağlıklı bir yapıya kavuşmasını sağlayacaktır. Bu belediyelerin kapatılması vesilesiyle yerel yönetimlerin kaynak sorunu da yeniden ele alınmalı ve tartışılmalıdır. Sonuç olarak bu düzenleme, yerel demokrasinin ve katılımcılığın zayıflatılması gibi birtakım handikapları beraberinde taşısa da; Türkiye’de belediyecilik sisteminin sağlıklı bir yapıya, etkin ve verimli bir işleyişe kavuşturulması bakımından faydalı olacaktır.
Yrd. Doç. Dr. Hüseyin Yaman
Kaynak: Zaman
