İzmir Kentsel Bölge Nazım İmar Planı’nın Değerlendirilme Biçimi

“Ege Mimarlık” dergisinin Ocak ayı sayısında, DEU Mimarlık Fakültesi Şehir ve Bölge Planlama Bölümü öğretim üyeler, Yar. Doç. Dr. Funda Aysel ve Prof. Dr. Sezai Göksu’nun, İzmir Kentsel Bölge Nazım İmar Planı’nın nasıl değerlendirilebileceği hakkında kapsamlı bir çalışmaları yayınlanmış.Bu çalışmayı mimdap okurlarına sunuyoruz.

Giriş

10 Temmuz 2004 tarihli 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu’nun 7. maddesi uyarınca hazırlanan İzmir Kentsel Bölge Nazım İmar Planı (İKBNİP), yasal ve örgütsel çerçevenin dikte ettiği aşa­malardan geçerek ve gerekli onayları alarak yürürlüğe girdi. İzmir, böylece, uzun zamandır ihtiyacını hissettiği bir plana kavuştu. An­cak, bir kentin plan sahibi olması, başka bir deyişle planın onayla­narak yürürlüğe girmiş olması, plan tartışmalarının da sona ermiş olması anlamına gelmiyor, tam tersi, toplumda plan tartışmalarının yeniden ve daha farklı bir kanalda yapılabilmesi için önemli bir fır­sat haline geliyor. İzmir’de de izlendiği gibi, İKBNİP, değişik çev­relerde tartışıldı, eleştirildi, itirazlara konu oldu ve nihayet çeşitli kararları itibariyle yargı denetimine taşındı.

Bu yazı, genelde İKBNİP süreci hakkındadır, ama daha özelde, planın nasıl değerlendirilebileceğini sormaktadır. Denilebilir ki, bir planın değerlendirilmesi aslında son derece basit görünmektedir. Belki ilk aşamada, planın, mevcut yasal ve örgütsel çerçeveye uyu­mu bir başarı ölçütü olarak alınabilir. Ancak bunun da ötesinde, bir planın nihai başarısı, planlı eylemin sonuçlarının planın ne söy­lediği ile uyuşmasında aranacaktır. Planın bunu becerebilmesi için, kendi önceliklerine göre gelişmeleri şekillendiren aktörleri bir çizgide buluşturması gerekmekledir. Bu durumda, plan yapmaktan sorumlu olan idari birimin, yatay ve dikey koordinasyonlar içerisinde, diğer idari aktörleri ve özel aktörleri kontrol edebilmesi önemlidir.

Ne var ki, plancıların yatay ve dikey koordinasyonu sağlamada ve özel aktörler üzerindeki denetimi kurmada ciddi sıkıntıları vardır. Uygulamayı gözetmek zorunda olduklarını düşünseler bile, her za­man ellerinde önemli ölçüde güç ve kaynak yoktur, Plancılar, el­lerine büyük güç ve kaynak aktarıldığı büyük ölçekli ve tek amaç­lı proje istisnaları dışında, böyle kapsamlı, çok aktörlü ve uzun dö­nemli mekânsal planlamanın, bağlayıcı olmaktan çok, yol gösteri­ci olmasından hoşnut değildir. Bu durumda, planlamanın neyin ta­rafını tutmakta olduğu meselesi plancıların gündemini meşgul etmektedir. Belki de, bu konuda yanlış algılanan fikirlerden arınma, plancılara gerçekten ne yaptıkları dışında anlam üretme konusun­da yardımcı olabilecektir.

Bu ise, plan değerlendirmesinin basit bir “sonuçları ölçme” meselesi olmadığı anlamına gelmektedir. Bu takdirde, değerlendirme tarzı, planlama hakkındaki varsayımları­mıza, planlamanın işlevine, ya da amacına göre değişecektir. Ka­rar vericilerin, hali hazırda karşılaştıkları ve gelecekle karşılaşacak­ları problemleri anlama biçimlerinin nasıl geliştiği üzerinden yapı­lacak bir değerlendirme, planın maddi çıktıları üzerinden yapıla­cak bir değerlendirmeye göre çok daha anlamlı olacaktır.

İKBNİP Nasıl Bir Planlama “Sistemi” İçinde Elde Edildi?

İzmir için ihtiyaç hissedilen kapsamlı ve uzun dönemli bir planın elde edilmesine yönelik çalışmalar, 5216 sayılı yasal düzenleme­den çok daha önce başladı. 1973 planından önemli sapmaların ol­ması, 1989 planının ise büyüyen merkez kentin ve çevresinin ar­lan taleplerine yanıt veremiyor olması ve bu planın 2002 yılında iptal edilmesi, bu çalışmaların başlaması için önemli gelişmelerdir. 2004 yılında çıkartılan 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu’nun 7. maddesi, Büyükşehir Belediyelerinin görev, yetki ve so­rumlulukları arasında “Çevre Düzeni Planına uygun olmak kaydıy­la, büyükşehir belediye ve mücavir alan sınırları içinde 1/5.000 ile 1/25.000 arasındaki her ölçekle nazım imar planını yapmak, yap­tırmak ve onaylayarak uygulamak” ifadesine yer vermekteydi. Ay­nı yasanın geçici 1. maddesi ise, “Büyükşehir Belediyeleri, bu Ka­nunun yürürlüğe girdiği tarihten itibaren en geç iki yıl içinde Büyükşehir’in 1/25.000 ölçekli nazım imar planlarını yapar veya yap­tırır” demekteydi. Bu yasal dayanakla elde edilen İKBNİP hazırlandığı sırada, yasa ile tarif edilen sınırlar içerisinde verili aldığı onaylanmış çok sayıda alt ölçekli plan bulunmaklaydı, ancak kendisine politika süzecek ve yönlendirecek bir üst ölçekli plan bulunmamaktaydı.

Sınırları içe­risinde yasa gereği uymak zorunda olduğu onaylı Çevre Düzeni Planlarını bu anlamda bir üst ölçekli planlama çalışması olarak anlamlandırmak mümkün değildi. Bunun da ötesinde, plan sınırları dahilinde onaylı çok sayıda planın öngördüğü kapasitenin, projeksiyonlarla elde edilen büyüklüklerin çok üzerinde alması, bir büyüme sorununun olmadığı gerçeğini ortaya çıkarmıştır. Planın asıl sorununun, mevcut sınırlar içerisinde ve kabul edilebilir eşikler dahilinde gelecekte bu kentsel bölgede yaşayacak nüfusun yaşanabilirlik standartlarının nasıl yükseltileceği meselesi olarak tarif edilmesi, planın ‘maddi çıkarlara odaklı karar merkezli olmaktan, “süreç ve eylem yönelimli” bir stratejik mekansal planlamaya doğru evrilmesine neden olmuştur.

Gerek planın hazırlık aşamasında gerçekleştirilen toplantılarda, gerekse yazılı ön-raporlarda, planın nesnesinin maddi çıktılar değil, süreç ve eylem kararları olduğu; etkileşimlerin kabul aşamasına kadar değil, sürekli olduğu; geleceğin kapalı değil, açık olduğu: herkesin opsiyonları açık tutmak isteyeceği gerçeğinden hareketle zamanın, problem merkezli olduğu ve planın donuk ve belirlemeci bir nihai belge yerine, sürekli müzakerelere açık bir düşünce çerçevesi olduğu vurgulanmıştır. İKBNİP, bu anlayış doğrultusunda, kuzeyde Menemen, güneyde Menderes, doğuda Bornova ve batıda ise Narlıdere ile tanımlanan bir merkez kent, bunun etrafında tarımsal havzaların, orman alanlarının ve diğer doğal açık alan ların tarif ettiği bir yeşil kuşak, bunun da ötesinde, kuzeyde Aliağa, güneyde Torbalı, doğuda Kemalpaşa, batıda ise Urla’nın öne çıktığı alt-kentsel bölge yerleşme merkezleri ile belirginleşen bir mak-jofom önerisinde bulunmuştur. Planın asıl önemli katkısı ise, başta tarif ettiği problem ile tutarlı olacak şekilde, eyleme yönelik program alanlarının tespit edilerek plan üzerinde işaretlenmesidir.

Ebette, program alanlarının nasıl bir süreç tasarımıyla ele alınacağı meselesi, planlama çalışmalarının önemli bir aşaması olarak İzmir Büyükşehir Belediyesi’nin gündeminde bulunmaktadır. Bir yandan İKBNİP hazırlanmakta iken, öte yandan da 01.05.2003 tarihli ve 4856 sayılı “Çevre ve Orman Bakanlığı Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun”un, Çevre ve Orman Bakanlğı’nın görevleri arasında saydığı ve yasanın 2. maddesinin h bendinde “dengeli ve sürekli kalkınma amacına uygun olarak ekonomik kararlarla ekolojik kararların bir arada düşünülmesine imkân veren rasyonel doğal kaynak kullanımını sağlamak üzere, kalkınma plânları ve bölge plânları temel alınacak çevre düzeni plânlarını hazırlamak veya hazırlatmak, onaylamak, uygulanmasını sağlamak* biçiminde ifadesini bulan görev gereği, İzmir-Manisa-Kütahya illerini kapsayan bir üst-ölçekli plan ihale edildi ve içinde bulunduğumuz yıl onaylandı.

Geçtiğimiz yıl ise, 26.04.2006 tarihli ve 5491 sayılı yasa ile değiştirilen 2872 sayılı Çevre Kanunu’nun 9. maddesinin b bendinde, “ülke fiziki mekânında, sürdürülebilir kalkınma ilkesi doğrultusunda, koruma-kullanma dengesi gözetilerek kentsel ve kırsal nüfusun barınma, çalışma, dinlenme,ulaşım gibi ihtiyaçların karşılanması sonucu oluşabilecek çevre kirliliğini önlemek amacıyla Nazım vs Uygulama İmar Plânlarına esas teşkil etmek üzere bölge ve havza bazında 1/50.000-1/100.000 ölçekli Çevre Düzeni Plânları Bakanlıkça yapılır, yaptırılır ve onaylanır. Bölge ve havza bazında Çevre Düzeni Plânlarının yapılmasına ilişkin usûl ve esaslar Bakanlıkça çıkarılacak yönetmelikle belirlenir” iadesi yer aldı. Bu yıl, aynı yasal düzenlemeler gereği, İKBNlP’na komşu olacak şekilde, Denizli-Aydın-Muğla illerini kapsayan bir Çevre Düzeni Planı daha tamamlanarak yürürlüğe girdi.

Dolayısıyla, şu anda, kuzeyde İzmir’i de içerecek şekilde üç ile ilave olarak, güneyde diğer üç İli kapsayan plan birlikte düşünüldüğünde, Ege Bölgesi’nin altı ilini kapsayan önemli bir bölgenin üst ölçekli bir planı bulunmaktadır. Ne var ki, nasıl İKBNİP hazırlanırken, ona politika sürecek ve yönlendirecek bir üst ölçekli plan bulunmaz ve alt ölçekli onaylı planları verili olarak almak zorunda kalmışsa, aynı biçimde, örneğin İzmir-Manisa-Kütahya Çevre Düzeni Planı da kendisini yönlendirecek bir bölge planından yoksundu ve İKBNİP dahil olmak kaydıyla alt ölçekli planları verili almak zorunda kalıyordu. Gerek planların hazırlanış biçimleri, gerekse planlama ile ilgili yasal ve örgütsel yeni düzenlemelerin tarihsel dizilimi, Türkiye’de sağlıklı bir planlama sisteminin olmadığını açıkça göstermektedir.

Bununla ilgili daha önemli bir diğer sorun ise, çok sayıda otoritenin, plan kararlarına bakmaksızın, talep ettikleri yerde kendi yetki sınırları dahilinde plan yapma ve onama yetkisinin bulunmasıdır. Bu duruma ilişkin kamuoyunda bugünlerde sıkça tartışılan bir gelişme alarak, yukarıda sözü edilen bütün planlarla İnciraltı’nın tarımsal niteliği korunacak bir alan olarak tarif edilmesine karşın Kültür ve Turizm Bakanlığı tarafından hazırlanan İzmir İnciraltı Turizm Merkezi 1/25000) Çevre Düzeni Planı’nda fuar alanı olarak gösterilmesi, örnek alarak verilebilir. Bu örnek de açıkça göstermektedir ki, İKBNİP Türkiye’de adına sistem bile denemeyecek bir sağlıksız yapı içerisinde elde edilmiştir.

İKBNİP Nasıl Değerlendirilebilir?

Türkiye’de yukarıdan aşağıya doğru işleyen, hiyerarşik ve katı modernist bir planlama sistemi I980’li yılların başından itibaren başlayarak adamakıllı aşınmıştır. Sermayenin kentleşmesi olarak adlandırabileceğimiz 1980 sonrasında, kentsel yerler, otoritelerin kentsel alanları birbirlerinden yasal yetkilerini kullanarak kaçırmaya çalıştıkları bir dönemde, büyük semaye yatırmları için adeta yerel ve merkezi ölçeklerde kurumlar arası yetki çatışmasının öne çıktığı alanlar haline gelmiştir. 1985 yılında çıkartılan 3194 sayılı İmar Kanunu ile birlikte, karar süreçlerinin desantralize edilmek istendiği ileri sürülse de, kısa bir süte sonra bunun tam bir yanılsama olduğu, gerçekte yerel idarelere verilenin sadece bir plan onama yetkisi olduğu anlaşılmıştır. Buna rağmen, merkez elindeki güçlü kontrol sistemi zaafa uğramış, 1970’li yılların sonlarında elde edilen geniş kapsamlı ve uzun dönemli planlar giderek işlevsiz bir duruma düşmüştür.

İzmir için üretilen 1973 planı 2003 yılında Bayındırlık ve İskân Bakanlığı tarafından işlevini tamamen yitirmiş olması gerekçesiyle iptal edildiğinde, plan kararlarının çoğu değişmiş, İI, İlçe, Belde Belediyeleri’nin yerel meclislerinde yeni ak ölçekli planlar onaylanmıştı. Merkez, elinden kayıp gitmekte olan kontrol gücünü yeniden kazanmak için, örneğin 17 Ağustos 1999 depreminde yaşanan felaket gibi, bazı meşru gerekçeleri de kullanarak, parçalar halinde yetkilerini geri almaya başladı. Ne var ki, yeniden bir örgütlenmeye doğru yönelen bu sürecin, önceki dönemin planlama ve örgütlenme pratiklerini gündeme yeniden davet eden hiyearşik bir merkezi planlama modeline doğru evrilmekte olduğu iteri sürülemez.

Görünürde yerel otoritenin elinde olan yetkilerin, sratejik önemde olanlarının merkeze çekildiği melez bir yapıdan, ama gerek merkezi gerekse yerel ölçeklerde giderek güçlenen teknik-bürokratik bir yapılanmadan söz edilebilir. İKBNİP yukarıda özetlenen bir yap içerisinde hazırlanmış olduğuna göre, kendisi dışında oluşan verili plan süreçlerinin maddi çıktı-lan üzerinden bir değerlendirmeye tabi tutulamayacaktır. Planın bundan sonraki aşamasında, program alanları için oluşturulacak koordinasyonların planlama nesnesi olarak planı oluşturanların karar ve eylemlerini etki (etkileyeceğini, ama bunların da toplumun diğer aktörlerinin karar ve eylemleri tarafından etkileneceklerini, ancak bunların hep birlikte, dışsal etkilere de maruz kalacak maddi çıktı-lan etkileyeceğini söyleşebiliriz.

Planın performansını ancak bu karşılıklı etkileme süreci belirleyecektir. Burada, İKBNlP’nı geleneksel süreçlerden ayıran bazı temel özelliklerin üzerinde durmakta fayda vardır. Bunlardan birincisi, planın, bir çerçeve olarak niyetlenerek tasarlanan operasyonel kararlan bulunmaktadır. Bunun ifadesi planın politika-plan-program-proje hiyerarşisi içerisinde işaretlediği ak ölçekti program alanları ve bu alanlara ilişkin projeleridir, kincisi, planın, içinde evrildiği durumla sürekli bir ilişkisi bulunmaktadır. Planın müzakerelere açık olmasının anlamı burada şekillenmektedir.

Üçüncüsü ise, planın, operasyonel karar durumlarının tarif edilmesinde yardımcı olacak ve kolaylaştıracak bir yapıda olmasıdır. Bir başka deyişle, planın etkisiz hale gelmemesi için, aktüel olarak başvurulacak bir durumda kalmasıdır. Toplumun aktörlerinin opsiyon seçeneklerini açık tutmak isteyeceği gerçeği, İKBNlPnı donmuş bir nihai belge olmak yerine, onu geleceğin bütün olasılıklarına açık tutmak istemesi bu nedenledir. İKBNlP’nın operasyonel kararları, fiziki planla uyumludur ve bu plan üzerinde açıkça referanslandırılmıştır; başka bir ifadeyle, sözü edilen uyum, arızi değildir. Planın bütün argümanları, planın kendisinden türetilmiştir; bu yüzden muhtemel sapmalar önceden dikkatlice düşünülmüştür. Daha da önemlisi, plan, kendisine muhalif olabilecek tesadüfî bir kararın sonuçlarını analiz edebilecek ve ustaca planın içeriğine kazandırabilecek bir temele sahiptir.

Şayet, sapmaların sıklığı artacak olursa ve bu yüzden planın yeniden gözden geçirilmesi zorunluluğu doğarsa, yeni görüş ya da eleştiri, planı, bizzat kendisinin bir sapma noktası olarak aldığı sürece orijinal planın hala iyi çalıştığı söylenebilecektir. Bu da, İKBNlP’nın yaratıcı kapasitesine işaret edecektir. İKBNİP, plan sınırları içerisinde, kentleşme örüntüleri, iş alanları ve diğer olanakların dağılımları gibi mekansal düzenlemeler, beklenen büyüme örüntülerine, talep azalmalarına, değişen tercihlere, algılanan fırsatlara ve tehditlere yanıt verebilen bir gelişme ve planlama yaklaşımlar ile planlamanın organizasyonu olarak planın yönetimi ile ilgili bir düşünce sistemine sahiptir.

Plan, ancak, bu düşünce sisteminin plan üzerinde süreç içerisinde sağlayacağı toplumsal müzakerelere bağlı gelişmeye yapacağı katkı ölçüsünde işlevini verine getirmiş olacak, değerlendirme de ancak bu bağlam da anlamlı atacaktır.

Sonuç

Türkiye’de kentsel planlamanın kurumsallaşması, aynı zamanda hızlı kentleşme sürecinin de başladığı 2. Dünya Savaşı sonrasını izleyen yılara rastlar. İller Bankası, İmar ve iskan Bakanlığı ve DPT gibi planlamanın örgütsel boyutunun oluşması, İmar Kanunu, Kat Mülkiyeti Kanunu ve Gecekondu Kanunu gibi yasal çerçevesinin kurulması sağlam bir planlama kurumu için önemli gelişmeler olarak görülmüştür. Türkiye’de planlama pratiği, 1980’li yıllarla birlikte, neo-liberal politikalar doğrultusunda, başa özelleştirme tavsiyesi olmak kaydıyla, karar süreçlerinin merkezden uzaklaştırılması, basitleştirme ve deregülasyon çabaları sonucu, merkezin gücünü bırakmak istemediği, ama kontrolsüzlüğün kontrol edilemez olduğu bir uzun yirmi yıl geçirdi.

Bu sürede, özellikte plan onama yetkilerinin yerel ölçeğe taşınması sonucu, sermaye hareketlerinin önünün açılacağı düşünülüyordu. Ne var ki, bazen tam tersine, yerelin muhalefeti, bu sürecin olanaklı hale gelmesini engelledi. Bu durumda, yetkileri bütünüyle yerelden almak verine, bazı yetkileri değişik merkezi örgütler eliyle gerekli yasal düzenlemeler ile birlikte merkeze aşmak çok daha anlamlı hale gelmişti.

Bir yandan yerelin diyeti ödenmek istenecek, öte yandan alt-üst ilişkileri tersine çevrilmek istenecekti. Belki de, kontrolsüzlüğün kontrolü bu şekil de sağlanacaktı. Bugün, kentsel atanlarda, planlama otoritelerinin yetki sınırları içerisinde kaçınılmaz çakışmalar sonucu tam bir çatışma ortamı yaşanmaktadır. Böyle bir ortamda üretilen İKBNİP, elbette 1980 öncesinin araçsal rasyonalite ve teknik akıl tarafından yönlendirilen ve katı hiyerarşik planlama sistemi içerisinde elde edilen planların değerlendirme süreçlerine tabi kılınamayacaktır.

Bu denli çok aktörlü ve çoğul bir oramda, iletişimsel rasyonalitenin ve müzakereci bir planlamanın daha anlamlı olduğu düşünülerek hazırlanan İKBNİP, giderek aran merkezi ağırlığın ve teknik-bürokratik yapılanmanın karşısında bu özellikleri ile mücadele etmek zorundadır. Bu nedenle, planın performansının ve başarısının değerlendirilme biçimi de planın bu mücadelede kullandığı temel özelliklerini hesaba katmak zorundadır.

Kaynak: Ege Mimarlık Dergisi 64. sayısı/ 2008 Ocak
Hazırlayanlar: Yar. Doç. Dr. Funda Aysel – Prof. Dr. Sezai Göksu